Gestión Pública Iberoamericana para el siglo XXI

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Gestión Pública Iberoamericana para el siglo XXI Documento aprobado por la XL Reunión Ordinaria del Consejo Directivo del CLAD Santo Domingo, República Dominicana, 8-9 de noviembre de 2010

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Indice Pág. Introducción 3 I) El legado histórico de la administración pública latinoamericana 4 II) Trayectoria reciente de la gestión pública: avances y problemas 7

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Democratización de la gestión pública

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Profesionalización de la función pública

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3.

Nuevas tecnologías de gestión

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4.

Gestión por resultados orientados al desarrollo

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5.

Mecanismos de gobernanza

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III) La agenda modernizadora de la gestión pública iberoamericana en el siglo XXI: 20

los objetivos orientadores

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Gestión Pública Iberoamericana para el siglo XXI Introducción El momento actual resulta estratégico para que el CLAD produzca un documento sobre la gestión pública en el mundo iberoamericano. Tres son los aspectos que justifican esta decisión. El primero se relaciona con el bicentenario de la independencia de varios países de la región, al comenzar el año 2010. En este clima conmemorativo, se hace necesario reflexionar sobre la trayectoria histórica de América Latina para proponer un futuro mejor. Este nuevo punto de partida también debe significar el reencuentro con España y Portugal, con el objeto de aumentar la integración entre las regiones con vistas a lograr una prosperidad conjunta de la Comunidad Iberoamericana. El objetivo principal debe ser construir un Estado capaz de producir desarrollo, tanto en términos económicos como sociales, políticos y ambientales. Eso sólo será posible en la medida que el mundo iberoamericano tenga una administración pública efectiva, eficiente y democrática. En este sentido, definir cuál debe ser la agenda de gestión pública en la región para el siglo XXI resulta un paso fundamental para garantizar los medios necesarios para la búsqueda de los fines supremos del Estado. En segundo lugar, la producción de este documento también se justifica dada la apertura de un nuevo ciclo de reflexiones del CLAD. Se cumplen poco más de diez años de la publicación del documento “Una Nueva Gestión Pública para América Latina” (1998) y, en este intervalo de tiempo, el CLAD elaboró cinco documentos que dieron cuenta de los grandes desafíos administrativos, no sólo de América Latina sino, también, de todo el mundo ibérico, en la medida que España y Portugal fueron efectivamente incluidos como socios en los procesos de reflexión y de acción en el campo de la administración pública, lo que queda en evidencia en los propios títulos de los documentos.. Ha llegado el momento de elaborar un texto síntesis que incorpore lo que se ha aprendido a través de la elaboración de los otros documentos y, sobretodo, que diseñe caminos futuros para el perfeccionamiento de la administración pública iberoamericana en el siglo XXI. Finalmente, este trabajo tiene una tercera justificación. Se trata de profundizar el proceso de integración regional e iberoamericana, a partir del tema de la reforma y modernización de la gestión pública. Se han producido muchos avances en el diálogo y en el contacto entre nuestras naciones, especialmente en lo que tiene relación con la diseminación de ideas y de experiencias gubernamentales relativas al perfeccionamiento de las políticas públicas. No obstante, la gran heterogeneidad de las situaciones entre los países que conforman el CLAD exige, en este nuevo siglo, un esfuerzo mucho mayor en términos de la discusión y, especialmente, de la ayuda mutua en el campo de la administración pública. Una nueva agenda debe permitir la multiplicación de los procesos de mejoramiento y transformación del Estado en toda la región.

El presente documento tomará en consideración tres fuentes para su elaboración. La primera está constituida por las investigaciones realizadas en los últimos años en el campo de la gestión pública iberoamericana, con especial atención en la bibliografía referente a América Latina. En segundo lugar, se han incorporado las opiniones de especialistas y representantes gubernamentales. La última fuente está constituida por los documentos producidos por el CLAD en los últimos diez años. Ellos definen los principales problemas que han aquejado a los países miembros, en el terreno de la administración pública. Después de la declaración doctrinaria titulada “Una Nueva gestión Pública” para América Latina, del año 1998, se

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produjeron los siguientes trabajos: Carta Iberoamericana de la Función Pública (2003), Código Iberoamericano de Buen Gobierno (2006), Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico (2007), Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública (2008) y Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública (2009). Los principios contenidos de estos trabajos serán la clave para la redacción de este nuevo documento. Aunque el documento procura construir un modelo de gestión pública para el mundo iberoamericano, el trabajo refleja una preocupación especial por la situación de América Latina. Esta opción se debe a la existencia de mayores carencias y dificultades en los países latinoamericanos, tanto en relación a los medios - organización y funcionamiento de la administración pública - como a los fines, esto es, la situación actual del desarrollo económico, social y político. El texto está organizado de la siguiente manera. Luego de esta introducción, en la primera sección del documento se analiza el legado histórico de la administración pública latinoamericana, enfatizando los principales factores estructurales que, a lo largo de la historia perjudicaron la calidad de la intervención gubernamental. El foco que se ha puesto en América Latina se vincula a las mayores dificultades administrativas encontradas en los Estados de dicha región. En la segunda parte, que es la más importante del documento, se analiza la trayectoria reciente de la gestión pública, realzando los avances obtenidos pero mencionando, también, los problemas que persisten. En la conclusión se busca actualizar la agenda modernizadora para el siglo XXI, señalando cuáles debieran ser las prioridades para adecuar los medios administrativos a la propuesta de un nuevo modelo de desarrollo, más inclusivo y sustentable. Cabe hacer hincapié que no será una propuesta que constituya una receta única y cerrada, pero sí un conjunto de soluciones de carácter más general de manera tal que las especificidades de los países sean respetadas. I) El legado histórico de la administración pública latinoamericana No se puede cambiar el panorama actual de la administración pública sin comprender sus bases históricas más profundas. Hay siete legados negativos que marcan esta historia: el patrimonialismo, el formalismo burocrático, el proceso incompleto de modernización generado por el aislamiento burocrático, la fragilidad de la gestión pública en el área social, la excesiva centralización, la imitación de fórmulas extranjeras y el déficit democrático. Uno de los legados más importantes para entender la América Latina es la fragilidad de la esfera pública Por siglos, las tendencias patrimonialistas y privatistas tuvieron gran impacto sobre nuestros países. Esto se manifestó, por un lado, en el dominio sobre una vasta parcela de cargos públicos por parte de las oligarquías políticas y, por otro lado, en la capacidad de influencia que tuvo el poder económico sobre las decisiones gubernamentales, conduciendo a una captura del Poder Público por parte de las empresas privadas. En estas dos situaciones, las decisiones generalmente eran tomadas sin que hubiese un escrutinio público sobre dichas decisiones. La opacidad, y no la transparencia, era la marca del Estado.

Además de dificultar la “republicanización” del Estado, el patrimonialismo también afectó negativamente la profesionalización de la administración pública latinoamericana a lo largo del siglo veinte. La adopción de criterios universales de selección y de línea de carrera sobre la base de un patrón meritocrático, no fue lo que ocurrió en la mayoría de los países de la región. Es verdad que el modelo weberiano de burocracia se implementó en algunos lugares; sin embargo, muchas veces dicho proceso sólo fue implementado en parcelas de la burocracia, dejando la provisión de los restantes cargos públicos en la esfera del clientelismo. En los últimos años, dada la creciente democratización de la región, hubo avances, pero aún resultan insuficientes para considerar que la profesionalización ya sea un proceso

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acabado en América Latina. El patrimonialismo no fue el único factor que perjudicó el proceso de formación de la administración pública latinoamericana. Ella convivió, en la región, con un alto grado de formalismo burocrático. De ese modo, al mismo tiempo que existía el patrimonialismo, el clientelismo y otras formas de privatización de la esfera pública, la gestión era movida por un conjunto interminable de normas y procedimientos, dando la falsa impresión de que existía un “poder impersonal”. Este burocratismo extremo generó tres consecuencias. La primera fue la pérdida de la eficiencia y efectividad de la gestión pública, toda vez que las regulaciones se independizaban de los objetivos gubernamentales, volviéndose los medios más importantes que los resultados. Además, el formalismo burocrático dificultaba el acceso de los ciudadanos al Estado, como resultado del laberinto de procedimientos que las personas debían cumplir para obtener un servicio o tener acceso a un derecho garantizado.

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