Sentencia

DESARROLLO DEL TEMA

1. ENCABEZADO -numero de sentencia, Corte, Magistrado Ponente

Sentencia T-176/11

Referencia: expediente T-2844103.

Accionante: Jorge Alarcón Ortiz, representante legal de CORPORACIÓN COLOMBIA.

Demandado: COLMENA Vida y Riesgos Profesionales.

Magistrado Ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo dos mil once (2011).

La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA:

En la revisión del fallo de tutela proferido en segunda instancia por el Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá, que a su vez confirmó el dictado en primera instancia por el Juzgado Cincuenta y Dos Civil Municipal de la misma ciudad, dentro del expediente T-2844103.

2 HECHOS

El señor Jorge Alarcón Ortiz, en su calidad de representante legal de la CORPORACIÓN COLOMBIA, actuando a través de apoderada judicial, presentó acción de tutela, en procura de obtener la protección de los derechos fundamentales a la vida, al trabajo, al debido proceso y a la seguridad social de 48 trabajadores a quienes representa para todos los asuntos relacionados con su seguridad social. Afirma, han sido vulnerados por COLMENA Vida y Riesgos Profesionales, al tomar la decisión unilateral, y sin mediar orden de autoridad judicial o administrativa, de suspender la cobertura al Sistema de Riesgos Profesionales de dichos trabajadores, los cuales habían sido afiliados a la entidad demandada por CORPORACIÓN COLOMBIA.

La CORPORACIÓN COLOMBIA ha celebrado contratos de intermediación con diferentes empleadores, desde hace más de tres años, CORPORACIÓN COLOMBIA, a su nombre, viene afiliando trabajadores en su mayoría trabajadores de la construcción al Sistema de Riesgos Profesionales, a través de COLMENA Vida y Riesgos Profesionales, pagando oportunamente a dicha entidad las respectivas cotizaciones. Así, para la fecha de interposición de la acción de tutela, el número de trabajadores afiliados por CORPORACIÓN COLOMBIA a COLMENA Vida y Riesgos Profesionales, ascendía a 48.

El día 19 de febrero de 2010, como consecuencia de un accidente de trabajo, falleció el señor Genaro Roa Vargas, afiliado por CORPORACIÓN COLOMBIA a COLMENA Vida y Riesgos Profesionales. Se reportó el fallecimiento, oportunamente como accidente de trabajo a COLMENA Vida y Riesgos Profesionales, para que le fueran reconocidas a la familia del trabajador las prestaciones a las que éste tenía derecho.

COLMENA Vida y Riesgos Profesionales comunicó a la CORPORACIÓN COLOMBIA, que el trabajador no tenía cobertura y, por tanto, a la familia no le asistía el derecho al pago de prestaciones, en razón a que el fallecimiento se produjo prestando un servicio o trabajo a un tercero, distinto de la CORPORACIÓN COLOMBIA. COLMENA Vida y Riesgos Profesionales le informó a CORPORACIÓN COLOMBIA “ que como esa empresa está ejerciendo funciones de afiliación colectiva de trabajadores, sin cumplir con los requisitos legalmente establecidos y sin tener autorización para el efecto, la afiliación de los trabajadores de la Corporación Colombia a Colmena Vida y Riesgos profesionales ha sido suspendida.

El representante legal de la citada corporación promovió la presente acción de tutela, por considerar que la decisión resulta violatoria de los derechos de los trabajadores a la vida, al trabajo y a la seguridad social, pone en riesgo permanente y peligro inminente a los 48 trabajadores quienes en la actualidad no tienen el derecho a su seguridad social en riesgos profesionales y se encuentran desprotegidos en el evento de presentarse un accidente y/o un siniestro que les genere daños físicos, enfermedades y la muerte, además la gran mayoría de estos trabajadores desempeñan funciones en el sector de la CONSTRUCCIÓN, actividades consideradas de alto riesgo laboral debido al manejo de herramientas, explosivos, material de construcción y peligros comunes propios de construcción, alturas, redes, electricidad, etc….

Dice que la tutela es promovida como mecanismo transitorio para impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, al considerar que esta decisión debió por lo menos ser puesta previamente en conocimiento y consideración de las autoridades competentes administrativas, de vigilancia y/o judiciales, lo cual habilitaría o legitimaría de alguna forma dicha suspensión. Se considera que ésta nace de una interpretación jurídica unilateral, basada en la autonomía administrativa de la ARP, pero que involucra los derechos de 48 trabajadores. La situación del trabajador fallecido, GENARO ROA, está siendo tramitada y debatida ante las autoridades correspondientes. Pero tratándose de la suspensión de la afiliación de los 48 trabajadores, se requiere de un pronunciamiento inmediato del juez constitucional para evitar un perjuicio irremediable, ante la potencial ocurrencia de una contingencia que exija una atención inmediata.

El actor busca que se amparen los derechos fundamentales a la vida, al trabajo y a la seguridad social de los 48 trabajadores que la CORPORACIÓN COLOMBIA tiene afiliados al Sistema de Riesgos Profesionales a través de COLMENA Vida y Riesgos Profesionales, los cuales se han visto afectados con la decisión unilateral de COLMENA de suspender su afiliación. Como consecuencia de lo anterior, solicita “ORDENAR a la ARP COLMENA, suspender o cesar la desafiliación de los 48 trabajadores que CORPORACIÓN COLOMBIA tiene en el SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES, entre tanto no se resuelva administrativamente y/o judicialmente el conflicto presentado”.

Solicita como medida provisional, ó “ORDENAR a la ARP COLMENA, mientras se decide el presente fallo de tutela, afiliar nuevamente y sin ningún tipo de limitación a los 48 trabajadores que hasta el 30 de junio tenían cobertura en RIESGOS PROFESIONALES ante dicha entidad y por parte de CORPORACIÓN COLOMBIA”.

3 PRIMERA INSTANCIA

La acción de tutela, fue tramitada en primera instancia por el Juzgado Cincuenta y Dos Civil Municipal de Bogotá, quien, mediante Auto del catorce (14) de julio de dos mil diez (2010), ordenó al accionante corregir la demanda, en el sentido de precisar los hechos generadores de la solicitud de tutela y los derechos presuntamente violados. Presentada en tiempo la respectiva corrección (19 de julio de 2010), por Auto del veintiuno (21) de julio de dos mil diez (2010), el juzgado decidió admitir la tutela y solicitar a la entidad accionada, COLMENA Vida y Riesgos Profesionales, presentar un informe completo sobre la situación que dio lugar a la controversia constitucional.

COLMENA Vida y Riesgos Profesionales, dio respuesta a la acción de tutela, de la siguiente manera: Lo que hace La Corporación Colombia son actividades ilegales, son intermediarios, y que la afiliación de la Corporación Colombia es abiertamente ilegal y por ello se suspendió la afiliación de los trabajadores, que ahora quiere asaltar la buena fe del señor juez”. Dice que CORPORACIÓN COLOMBIA ha pagado oportunamente los aportes de los trabajadores que tiene afiliados COLMENA Vida y Riesgos Profesionales, sin embargo, ello se hizo mediante el engaño y asaltando la buena fe, no solo de Colmena ARP sino del Sistema de Seguridad Social del País, la misma buena fe que ahora quiere asaltar del señor juez”, y los acuso de muchas irregularidad detectadas.

El Juzgado Cincuenta y Dos Penal Municipal, mediante Sentencia del 27 de julio de 2010, decidió declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, al considerar que la accionante tiene otros medios jurídicos de defensa que ya han sido activados, pues hay “una demanda laboral presentada a reparto. Además una acción laboral Administrativa en curso”.

Agrega el despacho, que no se encuentra acreditada la legitimación por activa de la CORPORACIÓN COLOMBIA, ya que, tratándose del trabajador fallecido, el mismo ya no existe, y no es “ni sujeto de derechos ni sujeto de obligaciones”, y quienes están legitimados para accionar son sus legítimos sucesores (Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia del 28 de julio de 1947. LXII.632) y, no, la Corporación Colombia ya que la acción de tutela tiene un carácter personal concreto (Corte Constitucional. Sentencia T-044, del 12 de Febrero de 1993 M.P. Doctor Jaime Sanin Greffeinstein)”.

Impugnación

La sentencia que fue impugnada por el demandante, afirma “que el juez de la causa no entendió que el fundamento legal corresponde al perjuicio irremediable o peligro inminente en el cual se encuentran los 48 trabajadores que CORPORACIÓN COLOMBIA afiliados ante la ARP COLMENA y además, durante más de tres años ha cumplido con sus cotizaciones y responsabilidad absoluta en lo legalmente establecido”.

Dice que debe quedar claro para el juez de segunda instancia, “que mediante esta ACCIÓN DE TUTELA no se está solicitando el reconocimiento de prestaciones económicas por el fallecimiento de un trabajador, que CORPORACIÓN COLOMBIA sabe que este hecho debe ser ventilado ante las autoridades administrativas y judiciales y lo que realmente se pretende es utilizar la TUTELA como MECANISMO TRANSITORIO para proteger y mientras que se dirime el conflicto laboral correspondiente, la seguridad social en riesgos profesionales de los 48 TRABAJADORES que actualmente están laborando y que CORPORACIÓN COLOMBIA tenía afiliados a esta ARP”.

Dice que en la actualidad, mientras no se resuelva el problema con la ARP COLMENA, los 48 trabajadores que CORPORACIÓN COLOMBIA, están sin cobertura en riesgos profesionales, atentando contra sus derechos fundamentales constitucionales que fueron invocados en la tutela, “máxime cuando la gran mayoría de ellos realizan labores de CONSTRUCCIÓN, actividad considerada de alto riesgo”.

SEGUNDA INSTANCIA

El Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito, que conoció de la impugnación, mediante Sentencia del 1° de septiembre de 2010, decidió confirmar el fallo proferido en primera instancia, con base en las razones que se exponen a continuación:

Inició por aclarar, que el tema objeto de controversia constitucional se centraba en la desafiliación de los 48 trabajadores de la Corporación Colombia al Sistema de Riesgos Profesionales por parte de la ARP COLMENA, “y no como lo advirtió el A-QUO, en la reclamación de las prestaciones legales de un obrero fallecido en accidente de trabajo, evento del que se desprende la falta del análisis del fondo del asunto”.

Admite que la actitud asumida por la ARP COLMENA, de desafiliar los 48 trabajadores de la CORPORACIÓN COLOMBIA al Sistema de Riesgos Profesionales, a raíz de una controversia contractual, sin que medie orden de autoridad competente, “está poniendo en peligro el derecho a la seguridad social en conexidad con la vida, la salud y la integridad personal de sus trabajadores, quienes requieren de la cobertura en prevención, protección y atención ante un eventual accidente de trabajo o una enfermedad profesional”. Sin embargo, considera el despacho que el amparo es improcedente, “ante la ausencia de legitimación en la causa por activa en cabeza de la Corporación Colombia como representante de sus trabajadores, tanto como agente oficioso, como apoderado judicial de los mismos”, pues en las diligencias “no obra manifestación alguna por parte de la representante de la entidad accionante de la que se colija la imposibilidad de sus trabajadores de acudir a esta acción para la protección de sus derechos, como tampoco poder que la faculte para actuar en representación de los mismos”.

El juez de tutela de segunda instancia, por oficio N° 2915, del 14 de septiembre de 2010, remitió el expediente de tutela de la referencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, siendo radicado en esta Corporación el 1° de octubre del mismo año.

La Sala de Selección Número Diez, mediante Auto del 27 de octubre de 2010, dispuso su revisión por esta Corporación, a través de la Sala Cuarta de Revisión.

4 FUNDAMENTOS DE LA CORTE

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86-2 y 241-9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir la acción de tutela de la referencia.

La Corte debe aclarar que el conflicto constitucional planteado en esta causa, surge únicamente de la decisión adoptada por COLMENA Vida y Riesgos Profesionales, de suspender la cobertura al Sistema de Riesgos Profesionales, de los 48 trabajadores que fueron afiliados a dicha entidad por la CORPORACIÓN COLOMBIA.

El problema jurídico que debe abordar la Corte, es establecer si la decisión adoptada por la ARP COLMENA, de suspender la afiliación al Sistema de Riesgos Profesionales, de los 48 trabajadores vinculados a dicha administradora por la CORPORACIÓN COLOMBIA, viola sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, al trabajo y a la seguridad social.

Para resolver el problema jurídico descrito, la Corte abordará los siguientes temas: la seguridad social como derecho fundamental y su justiciabilidad por vía de tutela, el Sistema de Riesgos Profesionales, estructura y régimen sancionatorio; y definición del caso concreto.

Considera que la acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, es un instrumento subsidiario de defensa judicial, preferente, breve y sumario, al que puede acudir cualquier persona, por sí misma o por quien actúe en su nombre, para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, si los mismos han sido vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, o incluso por los particulares.

Aun, si la acción de tutela es su informalidad, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el ejercicio de la misma está supeditado al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad, que surgen de su propia naturaleza jurídica y de los elementos especiales que la identifican. Dentro de tales requisitos está el de la legitimación en la causa por activa, o titularidad para promover la acción y subsidiariedad.

En los artículos 86 de la Constitución Política y 10° del Decreto 2591 de 1991, la jurisprudencia ha considerado que se configura la legitimación en la causa, por activa, en los siguientes casos: cuando la tutela es ejercida directamente y en su propio nombre por la persona afectada en sus derechos; cuando la acción es promovida por quien tiene la representación legal del titular de los derechos, tal como ocurre. En el presente caso, la acción de tutela es promovida, a través de apoderada judicial, por el representante legal de la CORPORACIÓN COLOMBIA, quien pretende que se protejan los derechos fundamentales a la vida, al trabajo, al debido proceso y a la seguridad social de los 48 trabajadores que tiene afiliados a COLMENA Vida y Riesgos Profesionales, y que fueron desafiliados unilateralmente por dicha entidad.

COLMENA Vida y Riesgos Profesionales, en su escrito de intervención ante el juez de tutela de primera instancia, admite que CORPORACIÓN COLOMBIA es la empresa que aparece como responsable de la afiliación de los 48 trabajadores, y quien ha venido pagando las respectivas cotizaciones.

Contrario a lo que afirmaron por los jueces de instancia, la Corte considera que CORPORACIÓN COLOMBIA sí está revestida de legitimación en la causa por activa para defender en este juicio, a través de la figura de la representación legal, los derechos personales de los trabajadores que afilió a COLMENA Vida y Riesgos Profesionales.

Sin entrar a definir si la afiliación colectiva de trabajadores por parte de CORPORACIÓN COLOMBIA cumple o no con los requisitos legales, lo que no admite discusión es que dicha empresa hace parte de la relación jurídica que ha dado lugar a la presente controversia y que motiva la presunta violación de los derechos fundamentales invocados.

A la CORPORACIÓN COLOMBIA le asiste un interés directo y particular respecto de la solicitud de amparo que eleva ante el juez constitucional, sin duda, la decisión adoptada por COLMENA, de suspender la afiliación de los 48 trabajadores al Sistema de Riesgos Profesionales, de forma unilateral y sin formula de juicio, compromete su responsabilidad, y puede afectar sus derechos e intereses y los de sus trabajadores, en caso de presentarse una contingencia derivada de la actividad laboral que éstos desarrollan.

La CORPORACIÓN COLOMBIA puede representar los intereses de sus 48 trabajadores por vía de tutela, si se trata, como en este caso, de enfrentar los imprevistos que surgen de la afiliación, pues de la eficiente y adecuada gestión en ese campo, depende que aquellos reciban en forma oportuna, completa y eficaz, todos los servicios y beneficios que les puede ofrecer el Sistema General de Riesgos Profesionales. En esos términos, la Corte considera acreditada la legitimación por activa en el presente caso.

La Corte comparte tal apreciación y acoge la solicitud formulada, pues aún cuando es posible demandar la protección de los derechos presuntamente afectados en otros escenarios, mientras se obtiene allí una decisión definitiva, la falta de cobertura de los trabajadores en el Sistema General de Riesgos Profesionales, los ubica en una situación de indefensión, en el sentido que, ante la ocurrencia de un accidente de trabajo o enfermedad profesional, es posible que no reciban oportunamente la atención que requieran, poniéndose en grave riesgos sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la integridad física y a la seguridad social.

La seguridad social se encuentra consagrada expresamente en el artículo 48 de la Constitución Política, el cual le atribuye una doble configuración jurídica: la de “derecho irrenunciable”, que debe garantizarse a todos los habitantes del territorio nacional, y la de “servicio público de carácter obligatorio”, que se encuentra bajo la dirección, coordinación y control del Estado, y que puede ser prestado por entidades públicas o privadas, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, de conformidad con lo establecido en la ley.

El legislador expidió la Ley 100 de 1993, mediante la cual se creó el Sistema de Seguridad Social Integral, orientado a procurar el bienestar del individuo y la comunidad mediante la protección de las contingencias que los afecten, en especial, las que menoscaban la salud, la integridad física y la capacidad económica.

El Sistema General de Riesgos Profesionales (en adelante SGRP), que interesa a esta causa, en la citada Ley 100 de 1993, que constituye la base de su estructura, y en el Decreto-Ley 1295 de 1994 y la Ley 776 de 2002, que se ocupan de definir la forma como está llamado a operar.

La Corte consideró que la desafiliación automática del trabajador, por causa de una conducta incumplida de la que no ha sido partícipe, no ha tenido conocimiento y no está en capacidad de enmendar, resulta injusta y desproporcionada, contraria a los principios de continuidad en el servicio y confianza legítima, y claramente violatoria del derecho al debido proceso. Para la Corte, medidas de ese tipo, colocan al trabajador en una situación de indefensión, en el sentido que se va a dificultar la posibilidad de que pueda reclamar en forma oportuna y eficaz, las prestaciones que requiera con urgencia, ante la ocurrencia de una determinada contingencia que así lo exija.

Al respecto, de acuerdo con todo lo expuesto en los puntos anteriores, le asiste razón a la actora sobre la inconstitucionalidad de la norma en lo que respecta a la desafiliación automática que sufre el trabajador por causa de una conducta incumplida en la que no ha sido partícipe, de la que no tenía conocimiento y que está por fuera de su control enmendar. Es injusta y desproporcionada. Además, desconoce el principio de la confianza legítima en la relación trabajador – empleador, en el sentido expuesto por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la garantía de la continuidad en la prestación del servicio público de salud, tal como lo examinó la Corte en la sentencia C-800 de 2003.”

La Corte aclara que ni la ARP COLMENA, ni ninguna otra Administradora de Riesgos Profesionales, cuenta con atribuciones legales para adoptar medidas unilaterales de contenido sancionatorio, producto de su propia interpretación, que repercutan en perjuicio de los derechos e intereses reconocidos a los trabajadores por el Sistema General de Riesgos Profesionales.

5 FALLO

PRIMERO: REVOCAR la sentencia objeto de revisión, proferida en segunda instancia por el Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá, el 1° de septiembre de 2010, que a su vez confirmó la dictada en primera instancia por el Juzgado Cincuenta y Dos Civil Municipal de la misma ciudad, en la que se decidió declarar improcedente la acción de tutela promovida por CORPORACIÓN COLOMBIA contra la ARP COLMENA.

SEGUNDO: En su lugar, CONCEDER como mecanismo transitorio la citada acción de tutela, por encontrar la Corte que la ARP COLMENA vulneró los derechos de los trabajadores afiliados a dicha entidad por la CORPORACIÓN COLOMBIA, a la vida, a la salud, a la seguridad social y al debido proceso. Como consecuencia de lo anterior, se ORDENA a la ARP COLMENA, que mantenga activa la afiliación al Sistema General de Riesgos Profesionales, de todos los trabajadores que CORPORACIÓN COLOMBIA tiene vinculados a dicha ARP, hasta tanto no se produzca una decisión por parte del Ministerio de la Protección Social. Mientras concluye la respectiva actuación administrativa, le corresponde a la ARP COLMENA, garantizar la prestación de los servicios de salud y asegurar el reconocimiento y pago oportuno de las prestaciones económicas a que hubiere lugar, de los trabajadores afiliados a dicha entidad por parte de CORPORACIÓN COLOMBIA, conservando COLMENA la posibilidad de repetir contra el empleador, en caso de que haya lugar a ello.

TERCERO: La orden de protección prevista en el numeral anterior, se mantendrá vigente hasta tanto el Ministerio de la Protección Social profiera la decisión definitiva.

CUARTO: Líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

JORGE IVAN PALACIO PALACIO

Magistrado

NILSON ELIAS PINILLA PINILLA

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General

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