El Derecho Administrativo En Veremos

El derecho administrativo en veremos…

Hoy el derecho administrativo colombiano se encuentra en una gran incertidumbre. Desafortunadamente, al contrario de evolucionar la ley administrativa de la mano de la sociedad y sus necesidades, la ley se encuentra estancada.

¿Cómo es posible que un legislador de la republica de Colombia no tenga conocimiento de la Constitución, de sus facultades, de sus procedimientos y de la forma de legislar? Como es posible que el Consejo de Estado se equivoque con sus conceptos y pronunciamientos? ¿Cómo es posible que el legislador no entienda la diferencia entre ley estatutaria y ley ordinaria? ¿Cómo es posible que Colombia en vez de evolucionar jurídicamente se estanque por ignorancia de quienes nos legislan? ¿Cómo es posible que el derecho administrativo y derechos fundamentales como lo es el derecho de petición se rija por una ley que tiene el carácter de inconstitucional porque no queda otra salida?

A continuación analizaremos la sentencia c-818 de 2011 por la cual se pronuncia la corte constitucional ante la inconstitucionalidad en los artículos 13 al 33 de la ley 1437 de 2011.

En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad a la que tiene derecho todo asociado, de forma individual, los ciudadanos Arleys Cuesta Simanca y Nisson Alfredo Vahos Pérez demandaron la constitucionalidad de los artículos 10 (parcial), 13 al 33, y 309 (parcial) de la Ley 1437 del 18 de enero de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo de lo Contencioso Administrativo”.

La parte demandante argumenta en pocas palabras lo siguiente: “La Constitución de 1991 estableció expresamente, en el artículo 23, el carácter fundamental del derecho de todas las personas a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. De la misma manera, se dijo que el legislador reglamentaría su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”.

Por otra parte, la abundante jurisprudencia de la Corte Constitucional reconoce de manera incuestionable, no sólo su naturaleza fundamental, sino que, además, sirve de medio para garantizar los derechos fundamentales. Es por ello, que una regulación exhaustiva, tal y como se realizó en el Código Contencioso Administrativo, necesariamente debe hacerse de un procedimiento legislativo cualificado, como lo es el establecido en el artículo 153.

Debe entenderse entonces, después de mirar la normatividad constitucional que las leyes estatutarias tienen por “propósito establecer conjuntos normativos integrales, coherentes, armónicos con una mayor vocación de permanencia en el tiempo, asegurada por cierta rigidez que resulta de la exigencia de mayores requisitos para su aprobación que con respecto a las leyes ordinarias, contando además con un control previo de constitucionalidad que define de antemano su conformidad con la norma de normas”.”

Además, hay que tener claro la diferencia entre las leyes estatutarias y las ordinarias, no es sólo de denominación sino que ésta exige un debate y consenso mayor dentro de las células legislativas, pues se requiere su aprobación por la mayoría absoluta de los congresistas y ser tramitadas en una sola legislatura.

Sobre la necesidad que la regulación consagrada de los artículos 13 a 33 haya sido tramitada a través de Ley Estatutaria, considera el accionante que si bien es cierto que la Corte Constitucional ha establecido que en materia de regulación de los derechos fundamentales y de los recursos y procedimientos para su protección, no toda norma atinente a ellos debe necesariamente ser objeto de este procedimiento especial, lo relacionado a los aspectos inherentes al ejercicio mismo del derecho y primordialmente la consagración de límites, restricciones, excepciones y prohibiciones, sólo procede a través de este mecanismo legislativo. Así, “la aplicación de estas consideraciones al caso concreto permite ver de bulto la inconstitucionalidad reclamada, pues la regulación efectuada por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo adoptada por la Ley 1437 de 2011 es exhaustiva y con pretensión de integralidad.”

No obstante, y con los claros argumentos que acabamos de ver expuestos el Consejo de Estado de manera poca seria y con poca critica jurídica argumenta lo siguiente:

“Resaltan que innumerables leyes ordinarias se han emitido regulando el ejercicio del derecho de petición frente a temas especiales, y no por ello han debido tramitarse como leyes estatutarias. Señalan que la misma Corte Constitucional ha establecido que no todas las disposiciones referidas a los derechos fundamentales deben formar parte de una ley estatutaria, sino aquellas que afectan el núcleo esencial de los derechos y deberes superiores, y cuyo objeto directo es el de regular el derecho en sí mismo y no materias relacionadas con él. Por el contrario, si se llegase a admitir la tesis según la cual todas las normas que regulen aspectos relacionados con los derechos fundamentales deben desarrollarse mediante ley estatutaria”, “se desdibujaría por completo la naturaleza de ese procedimiento legislativo especial, se entorpecería el desenvolvimiento de la función legislativa, y se tornaría nugatoria la atribución constitucional que tiene asignada el Congreso de la República”.

Son inconcebibles los argumentos planteados por el consejo de estado al pronunciarse luego de tener traslado de esta demanda. Pienso más bien que los que se desdibujaron fueron quienes integran dicho consejo y quienes entorpecen claramente el desenvolvimiento de la función legislativa al no proceder conforme a nuestro ordenamiento jurídico.

Como si fuera poco el Consejo de Estado termina diciendo:

“ que las normas que regulan la tramitación de las peticiones contenidas en el Título II acusado, no deben aprobarse siguiendo el trámite de aprobación de las leyes estatutarias, por cuanto: a) en las disposiciones demandadas no se establecen restricciones, excepciones, prohibiciones o limitaciones al ejercicio del derecho fundamental de petición, por eso no puede predicarse que afecten el núcleo esencial de dicho derecho; b) tampoco puede afirmarse que las normas en comento regulen de manera “integral y completa” el derecho de petición, puesto que existen otras leyes de carácter ordinario que regulan de manera especial el ejercicio de este derecho sin que se cumpla el principio de “integralidad” establecido en la jurisprudencia constitucional; c) el objeto de la Ley 1437 no es el de regular el derecho de petición, si no el de regular de manera amplia el procedimiento administrativo y el contencioso administrativo. Además, las normas demandadas son disposiciones meramente procesales en relación con el derecho fundamental de petición y d) no puede predicarse con acierto que los preceptos demandados estén regulando de manera integral un mecanismo de protección de un derecho fundamental, pues dicho mecanismo de protección ya existe y se encuentra regulado en el Decreto 2591 de 1991.”

Como si todo lo anterior no fuera suficiente y de poco criterio jurídico el Ministerio del Interior y de Justicia se pronuncia diciendo:

“Respecto a los cargos formulados contra los artículos 13 al 33 de la Ley 1437, el ciudadano afirma que ninguna de estas disposiciones está regulando de manera íntegra, estructural o completa el derecho de petición ni toca su núcleo esencial, por lo cual no requieren de trámite de ley Estatutaria. Para sustentar lo anterior, recuerda lo establecido por la Corte Constitucional en Sentencia C-910 de 2004 en la que se afirmó que sólo aquellas disposiciones que de alguna manera toquen el núcleo esencial o en las que se regulen de manera íntegra, estructural y completa el derecho fundamental, debe ser objeto de regulación por medio de una Ley Estatutaria.”

¿A todas estas, como debe entenderse entonces, el nucleo esencial?

Valdría la pena preguntarle entonces al Consejo de Estado: ¿si la ley 1437 de 2011 no reglamenta elementos estructurales y esenciales del derecho fundamental de petición, y si es así no deben ser regulados a través de una ley especial como lo es una Ley Estatutaria, en donde se exige la aprobación por mayoría absoluta?

¿Acaso la ley 1437 no regula de manera íntegra, estructural y completa el derecho fundamental de petición, pues se trata de aspectos inherentes al ejercicio mismo del derecho y específicamente consagra límites, excepciones y prohibiciones, afectando el núcleo esencial del derecho de petición?.

Luego de este desatino del Consejo de Estado y el Ministerio del Interior y de Justicia, el procurador de manera más crítica y contextualizada se pronuncia:

En primer lugar, resalta que el derecho de petición es un derecho de carácter fundamental, y en ese sentido, debe acogerse a lo dispuesto en los artículos 152 y 153 de la Constitución, sobre leyes estatutarias y su trámite especial, que tiene por objeto una estabilidad legal mayor que los demás tipos de leyes.

“Por lo tanto, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar los artículos 13 a 33 de la Ley 1437 de 2011 inexequibles. No obstante, en razón de las consecuencias que se seguirán de esta declaración para el ejercicio del derecho fundamental de petición, hasta el momento en el cual se dicte la correspondiente ley estatutaria, solicita también a la Corte que se module el efecto de su decisión en el tiempo y que se exhorte al Congreso a tramitar con celeridad dicha ley”.

Esto que acontece es un gran problema pues a la corte le corresponde dictar sentencia y dictar directrices a este gran error legislativo, la pregunta es: ¿cuánto tiempo se tardaran los legisladores para tramitar esta ley estatutaria, si no la embarran nuevamente? Es irónico vivir en un país donde los derechos muchas veces son vulnerados en la práctica y otros, por incompetencia no son regulados de forma correcta. ¡Qué incertidumbre en la que vivimos!.

Para la administración de justicia, la Corte ha señalado que son materia de las leyes estatutarias: “los elementos estructurales esenciales de la función pública de justicia”, los cuales han sido identificados como “los principios que informan la administración de justicia, así como los órganos encargados de ejercerla y sus competencias generales”.

En relación con los mecanismos de participación ciudadana, la Corte ha señalado que aquellas disposiciones que comprometen los elementos estructurales del derecho de participación deben ser tramitadas como estatutarias. Por consiguiente, “aquel reducto esencial que es absolutamente necesario para que tal derecho pueda ser ejercido y sea efectivamente tutelado, debe ser regulado mediante este trámite especial. En este sentido, las disposiciones que tengan el significado de introducir límites, restricciones, excepciones, prohibiciones o condicionamientos al ejercicio del derecho” están sometidas a los procedimientos especiales.

La Corte también expresó, que, Las regulaciones integrales de los derechos fundamentales debe realizarse mediante ley cualificada.

“En efecto, aunque inicialmente esa Corporación dijo que sólo debían ser regulados mediante ley estatutaria los “contenidos más cercanos al núcleo esencial del derecho fundamental” , en la actualidad, de manera uniforme y constante, la jurisprudencia sostiene que la regulación de los derechos fundamentales a que hace referencia el artículo 152, literal a, de la Constitución debe entenderse para todos los aspectos que identifican e individualizan el derecho fundamental, entendidos éstos como “los elementos que se encuentran próximos y alrededor del contenido esencial de un derecho fundamental” .

En este sentido, las actualizaciones esenciales en el contenido, objeto y prerrogativas de un derecho fundamental deben tramitarse a través del procedimiento cualificado.

En este sentido, se infiere que la labor del legislador estatutario es definir el contenido del derecho fundamental en lo no dispuesto expresamente por el constituyente, lo que significa que no puede desconocer lo establecido en el texto superior, y de otro, en tanto las leyes estatutarias tienen control previo de la Corte Constitucional, el juez constitucional cumple la función contra mayoritaria de examinar que el legislador no haya excedido sus competencias en la materia.

Finalmente, la corte constitucional debe precisar que cuando el legislador regula de manera integral, estructural y completa un derecho fundamental, requiriendo para ello el trámite consagrado en el artículo 153 Constitucional, la pretensión de integralidad y exhaustividad debe referirse a los elementos estructurales del derecho, es decir, en concordancia con lo expresado previamente, a las prerrogativas que se derivan del derecho y que se convierten en obligaciones para los sujetos pasivos, a los principios que guían su ejercicio cuando haya lugar

Por otro lado, la Corporación ha accedido al cargo de inexequibilidad por razón de reserva de ley estatutaria, entre otras, en la Sentencia C-567 de 1997, C-384 de 2000, C-729 de 2000, C-687 de 2002, C-620 de 2001, C-993 de 2004 y C-913 de 2010.

Además de todo lo anterior expuesto, la Corte observó que de la simple lectura de los artículos 13 a 33 contenidos en los tres capítulos del Título II del Código de Procedimiento Administrativo, revela que en estas disposiciones se regula el derecho de petición de manera íntegra, estructural y completa. Además, esto se refuerza al observar que no existe otra norma jurídica que regule de esta manera, o de cualquier otra, el derecho de petición, tal y como lo sostiene el Ministerio Público.

Por tanto, la Corte Constitucional decide como consecuencia: la inexequibilidad de los artículos 13 al 33 de la Ley 1437 de 2011. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” y la exequibilidad de la expresión “el artículo 73 de la Ley 270 de 1996”, contenida en el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011.

No obstante, observa la Sala, que la declaratoria de inexequibilidad, inmediata de los artículos 13 al 33 de la Ley 1437 de 2011, tendría graves efectos, en materia de protección del derecho fundamental de petición, tal y como lo advierte el Procurador General de la Nación.

La Corte Constitucional ha recurrido, en forma excepcional, a una sentencia de inexequibilidad diferida cuando, si bien constata la existencia de una contradicción con la normatividad superior, que impone la exclusión inmediata del ordenamiento jurídico de las normas afectadas, esta decisión genera una situación constitucionalmente peor que incide con suma gravedad en la vigencia de principios o derechos constitucionales especialmente protegidos en la Carta. .

Actualmente, el derecho de petición se encuentra regulado en los Capítulos II, III, IV, V, VIII y IX, “Del derecho de petición en interés general”, “Del derecho de petición en interés particular”, “Del derecho de petición de informaciones”, “Del derecho de formulación de consultas”, “Normas comunes a los capítulos anteriores” y “Silencio administrativo”, del vigente Código Contencioso Administrativo (Decreto 1 de 1984). Por otro lado, no existe otra regulación distinta a este Código que ofrezca a la administración los parámetros generales para la contestación de los requerimientos presentados por los asociados.

El Decreto 1 de 1984, dejará de regir el 2 de julio de 2012, por expresa disposición del artículo 308 de la Ley 1437 de 2011. Es decir, si la inconstitucionalidad es pura y simple, a partir de dicha fecha se producirá un grave vacío legal, en razón a que no existe una regulación exhaustiva que consagre y establezca la forma en que, por regla general, deben presentarse, tramitarse y dar respuesta a las peticiones.

Esta situación genera graves riesgos frente al goce efectivo del derecho fundamental de petición. En efecto, no existirá certeza por parte de los funcionarios públicos del trámite que debe imprimirse a las solicitudes presentadas por los ciudadanos. Además, ello podría afectar la garantía de otros derechos fundamentales, por cuanto no puede olvidarse que el derecho de petición es una garantía instrumental que permite a los asociados reclamar o exigir la vigencia de otras prerrogativas constitucionales.

Debe además precisarse que lo que se difieren son los efectos de la sentencia no la vigencia ley, previendo el impacto negativo de la decisión al momento en que deje de regir el Decreto 1 de 1984. De la misma manera, la modalidad de los efectos diferidos de los fallos de constitucionalidad tiene como objetivo evitar situaciones que pongan en grave riesgo la vigencia de garantías constitucionales. En efecto, lo decisivo es que el juez constitucional constate la inminencia de dicho peligro.

Por el contrario, la declaratoria de inexequibilidad diferida garantiza que el Congreso discuta y aprueba una ley estatutaria del derecho de petición, en la que se actualicen los elementos estructurales de esta garantía constitucional, con base en las exigencias de la nueva Carta Política y de la jurisprudencia constitucional, respondiendo al espíritu del nuevo Código Contencioso. No debe olvidarse que la ley 1437 de 2011, aprobada por la Congreso Nacional a iniciativa del Consejo de Estado, es el resultado de un trabajo juicioso y sistemático encaminado a actualizar y responder a las nuevas necesidades de la actuación y de la jurisdicción administrativa.

De otro lado, aunque actualmente no ha entrado en vigencia la Ley 1437 de 2011, es muy probable que al 2 de julio de 2012, no se haya surtido y finalizado el trámite de la ley estatutaria del derecho de petición, que supla el vacío que produce la derogatoria del Decreto 1 de 1984 y la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 13 a 33 de la ley acusada. Lo anterior, por cuanto: ya inició la presente legislatura, las mayorías calificadas que exigen la ley estatutaria y el hecho que la misma debe aprobarse en una legislatura, hacen más estricto el trámite y previa a la sanción de la ley, es necesario que se surta el control previo y automático por parte de la Corte Constitucional.

En consecuencia, los efectos de la declaración de INEXEQUIBILIDAD quedan diferidos hasta 31 de diciembre de 2014. Este término resulta razonable para permitir la adopción de una regulación por parte de los órganos legislativos, sin dejar al ciudadano sin las herramientas necesarias para la garantía efectiva del derecho.

En conclusión, si bien la decisión adoptada por la Corte Constitucional de inconstitucionalidad de la ley 1437 de 2011 de forma diferida hasta el 31 de diciembre de 2014, es la más sana y adecuada por los argumentos ya vistos, es importante crear una regulación que vaya encaminada a controlar, prevenir y sancionar a aquellos legistas ignorantes facilistas y poco ortodoxos. Puesto que, este tipo de errores generan una gran problemática de incertidumbre en el derecho y su ejercicio, aun mas cuando se trata de derechos fundamentales.

SEBASTIAN TRUJILLO

CODIGO 40200315224

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