Derecho Administrativo

1. INTRODUCCION

Disperso en cientos de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos, circulares y planes, el derecho administrativo es. la expresión jurídica de la actividad de la administración pública. La creciente complejidad de esta es correlativa de la acelerada evolución de aquél.

En la administración pública nada escapa —en ultimo término— a la norma; la organización, los procedimientos, los recursos materiales y humanos son objeto de sendos capítulos del derecho administrativo, cuyo desarrollo legislativo y jurisprudencial —dado el papel político estratégica de la administración— es cualitativa y cuantitativamente significativo dentro de nuestro sistema jurídico vigente.

Además de las formas de organización administrativa del estatuto jurídico de los trabajadores, del régimen patrimonial de Estado, y de los sistemas de control de legalidad de los actos administrativos, constituye parte de esta exposición, un tema que presenta la transformación de la actividad de la administración pública desde su primigenia función reglamentadora y de vigilancia, hasta su actual papel como planeadora y reguladora del desarrollo económico y social.

La dinámica propia del quehacer de la administración pública impone al derecho administrativo severos y continuos cambios. De ahí que al reseñar el objeto, contenido y formas de esta disciplina, se corre el peligro de que lo que se ofrece como vigente, muy pronto ya no-lo sea.

Al margen de ese riesgo, permanece sin embargo, como constante, el carácter jurídico de la administración pública.

II. LA ORGANIZACION ADMJNISTRATIVA

No puede concebirse la función administrativa, sin una organización que la actualice.

Si bien la parte relativa a la organización no es una cuestión específica del derecho administrativo, es en él en donde su planteamiento alcanza un desarrollo más complejo.

El Estado contemporáneo asume un número creciente de tareas antiguamente reservadas a los particulares. A la decisión política que funda tal incorporación, síguse su reconocimiento jurídico y luego, invariablemente, la adecuación del aparato administrativo para llevar a cabo en casa esfera los nuevos- propósitos de la actividad estatal.

Una tendencia generalizada —a la que México no escapa— puede observarse claramente: la complejidad de la organización administrativa —derivada de la multiplicación de sus fines— ha hecho que en el derecho positivo la organización pierda su carácter instrumental y se vuelva una cuestión esencial.

El tema de la organización descuella últimamente aún antes que el de la ejecución, y adquiere naturaleza jurídica, porque por necesidad se desenvuelve a través de normas.

“Hablar de la organización administrativa es mencionar un objeto jurídico, reglado jurídicamente, realizando fines jurídicos aunque tengan proyecciones sociales”.(1)

El derecho es, por exigencia lógica, la forma de La organización administrativa:

ante la heterogeneidad funcional, la norma reparte el trabajo como principio de congruencia, unidad y eficacia; garantiza a los administrados las condiciones y términos de La acción administrativa, como principios de certeza; y, finalmente, sanciona la conducta de los agentes de la administración pública —titulares d sus órganos— como principio de responsabilidad.

A partir de 1917, la administración pública mexicana ha diversificado sus tareas, comprendiendo objetivos que le eran ajenos. Esta circunstancia, aunada al ejercicio tan personal del poder ejecutivo (de suerte que quien lo ocupa imprime su estilo y los rasgos de su propia estrategia gubernamental no s6to al hacer, sino al propio ser administrativo), explica la vigencia de diez leyes relativas a la organización centralizada y tres a la descentralizada, en un lapso de sesenta y tres años.

El Estado postrevoluclonarlo se Inicia con una organización administrativa reducida y simple: seis secretarías (Hacienda y Crédito Público, Industria y Comercio, Fomento, Comunicaciones, Guerra y Marina y la Secretaría de Estado) a las que se agregan como novedad los Departamentos de Salubridad Pública, el Judicial, y el Universitario y de Bellas Artes.

Poco después, una nueva ley divide la Secretaría de Estado en tu de Gobernación y Relaciones Exteriores, y crean nuevos departamentos como el de Contraloría

(1) fiorini, Bartolomé, Manual de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Editora La Ley,1968,tcmol,p. LES.

Aprovisionamientos Generales, Establecimientos Laborales y Aprovisionamiento: Militares.

Desde entonces, y en términos generales, puede decirse que la participación estatal en la vida económica y el desarrollo socia] fueron las pautas que inspiraron sin olvidar el estilo del gobernante en turno— la vigencia de nuevas leyes organizativas, y con éstas, la creación, fusión, disgregación o supresión de Secretarías y Departamentos de Estado, su mera redenominación o su transformación de departamentos en secretarías.

Objetivamente, las modificaciones de fondo pueden resumiese en el aumento de órganos y organismos administrativos, y su creciente especialización. En cuanto a la técnica jurídica, casi todas estas leyes han obedecido a un esquema similar: distribuyen la competencia constitutiva de cada órgano, y establecen un mínimo de reglas comunes sobre su organización y funcionamiento internos.

Súmase a estos cambios perceptibles que la legislación refleja en la estructura orgánica del ejecutivo federal, el tardío reconocimiento legal de una realidad administrativa que venía operando en México desde 1925: la descentralización. En 1947, 1965 y 1970 fueron expedidas sendas leyes para el control, por parte del gobierno federal, de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal.

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), en vigor desde el lo. de enero de 1977, ajustó el aparato administrativo —según explica su propia exposición de motivos— para evitar duplicaciones, precisar responsabilidades y simplificar estructuras.

Este ordenamiento ha introducido algunas innovaciones en la materia. quizás, la más importante consista en que por primera vez, una ley reglamentaria del artículo 90 constitucional regula conjuntamente tanto a la administración centralizada como a la paraestatal, detallando los órganos y entidades que componen a una y a otra.

El presidente de la República es la cúspide de la organización administrativa y la LOAPF lo faculte para crear unidades de apoyo técnico y de coordinación en áreas que el propio titular del ejecutivo determine como prioritarias. A la fecha, funcionan: la Coordinación General de Estudios Administrativos, la Coordinación General de Comunicación Social, las Unidades de Asuntos Jurídicos y de Asesoría Técnica, la Coordinación del Sistema Nacional de Evaluación, la Coordinación General de Proyectos de Desarrollo, la Coordinación General de Programas para Productos Básicos y la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados.

Dependen asimismo directamente de la Presidencia de la República, la Secretaría Particular y el Estado Mayor Presidencial.

Además, y sin que esto signifique una novedad, la LOAPF detalla la integración del Consejo de Ministros: éste es presidido por el propio presidente de La República y constituido por los secretarios de Estado, jefes de departamento administrativo y el procurador general de la República, Sin embargo; no se precisa —como en la Ley anterior— el quórum requerido para ci funcionamiento del

Consejo de Ministros, cuya competencia, si bien no se ejerce frecuentemente, no por ello deja de ser trascendente.

1. LA ADMINISTRACION PÚBLICA FEDERAL CENTRALIZADA

De acuerdo con la LOAPF, integran la organización administrativa centralizada federal: la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos y la Procuraduría General de la República.

El estudio de las características y atribuciones del titular del ejecutivo como órgano político administrativo, es compartido por los derechos constitucional y administrativo.

Es propiamente la organización interna del poder ejecutivo, la que interesa casi exclusivamente a la legislación administrativa, misma que desarrolla preceptos constitucionales de orden general.

Dentro del capítulo dedicado al poder ejecutivo, son básicamente cuatro artículos de nuestra carta magna los que se refieren a la administración pública: el 90, que estatuye la necesidad de que una ley del Congreso crée y distribuya competencia entre las Secretarias de Estado; el 91, que precisa los requisitos para ser secretario de Estado (ser ciudadano mexicano por nacimiento, en ejercicio de sus derechos y con edad mínima de SO años); el 92, que exige que los reglamentos, decretos y órdenes del presidente de la República sean refrendados por el secretario del ramo correspondiente, para que sean obedecidos y, el 93, que obliga a los secretarios y jefes de Departamento, a informar anualmente al Congreso sobre el estado que guarden sus respectivas dependencias, así como a concurrir ante las Cámaras, cuando cualquiera de éstas los cite al discutiese la iniciativa de una ley o algún asunto relativo a su propia dependencia.

Las Secretarias son órganos administrativos cuya existencia prevé expresamente la constitución.

No ocurre lo mismo con los Departamentos Administrativos, a pesar de que nuestra ley fundamental señala que los jefes de éstos no están obligados

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