Resumen diseño constitucional en América Latina

Luego de varias décadas de experimentación con formas alternativas de organización constitucional, hacia la mitad del siglo XIX, el régimen presidencial fundado en la Constitución de los Estados Unidos se consolidó gradualmente como el principal modelo de diseño constitucional en América Latina. Sin embargo, y con algunas excepciones, esta elección constitucional no ha permanecido inmutable a través del tiempo. En gran medida como respuesta a los problemas generados por la ineficacia del modelo tradicional de frenos y contrapesos, varias de las constituciones actuales de América Latina se han apartado de dicho modelo en dos aspectos centrales: por un lado, evitando que surjan gobiernos divididos con representación de distintos intereses en la presidencia y el Congreso; por otro, otorgando al presidente fuertes poderes para promover cambios legislativos, aun en ausencia de un apoyo legislativo mayoritario.

Una de las formas de suprimir el conflicto entre poderes, quizás la más evidente, es evitar que el partido del presidente cuente con una representación minoritaria en el Congreso o que, contando con una representación significativa, el partido sea poco cohesivo y disciplinado. Esto se logra manipulando tres aspectos fundamentales del sistema electoral (Shugart y Carey, 1992; Jones, 1995; Mainwaring y Shugart, 1997). El primero es suprimir el mecanismo de elecciones no concurrentes de presidente y legisladores, así como los sistemas de renovación parcial de cámaras, con el fin de lograr una mayor congruencia entre los intereses representados en la presidencia y en la Legislatura. El segundo aspecto es lograr que el presidente sea elegido en forma directa en una sola vuelta, a simple pluralidad de sufragios, o bien a doble vuelta, pero con un umbral menor a 51% para triunfar en la primera, con el fin de reducir el número de partidos que compiten en la elección presidencial. Finalmente, se requiere de un sistema de representación proporcional a lista cerrada para la elección de diputados, que provea a los líderes partidarios de control sobre la selección y el orden de los candidatos en las listas, y que acumule los votos obtenidos por dichos candidatos en manos del partido, con el fin de fortalecer los mecanismos de disciplina partidaria y de reducir los niveles de competencia interna dentro de los partidos.

Como puede verse en el cuadro 1, entre los sistemas que incluyen reglas electorales que buscan producir mayorías legislativas congruentes entre presidente y Congreso, así como crear partidos relativamente cohesivos y disciplinados, se hallan las constituciones de Costa Rica, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá y Paraguay.7 La República Dominicana y Venezuela se ubicaban dentro de este modelo hasta las respectivas reformas de 1998 y 1999, que introdujeron un mecanismo de elecciones no concurrentes para presidente y legisladores. Por otra parte, si bien provee un sistema electoral con importantes niveles de competencia interna, Uruguay también se ubicaba en forma cercana a estos casos, hasta la reforma de 1997, que incluyó el sistema de elección presidencial a doble vuelta por mayoría, lo cual tendería a incrementar el número de partidos en el sistema y reducir por tanto la posibilidad de que el partido del presidente cuente con un apoyo mayoritario en el Congreso.

Todas las constituciones mencionadas tienden a apartarse en mayor o menor medida del modelo estadunidense en su dimensión electoral. El alejamiento más evidente es, por supuesto, la eliminación del sistema de elecciones no concurrentes y renovaciones parciales que, como señalé, tenía por objetivo dificultar que un único triunfo electoral fuera suficiente para conformar mayorías homogéneas y congruentes. Pero también son importantes los cambios en materia de elección de presidente y diputados. Si bien el grupo de constituciones mencionadas adoptan, como en los Estados Unidos, sistemas de elección presidencial por mayoría relativa, toman a la nación como un único distrito electoral y eliminan por tanto la sobrerrepresentación de minorías que implica la mediación del colegio electoral en aquel país, en donde la acumulación de pluralidades en estados pequeños puede ser suficiente para ganar una elección (Shugart y Carey, 1992: 218). Se sustituye también el sistema de elección de diputados por mayoría relativa en distritos uninominales, que rige en los Estados Unidos, por uno de representación proporcional a lista cerrada y por distritos plurinominales, con el fin de dar mayor pluralidad a la representación legislativa sin afectar severamente los índices de disciplina partidaria.

Dentro de esta línea de análisis, es interesante señalar las modificaciones que, desde el punto de vista electoral, se han introducido en el sistema de representación del Senado en algunos de los países que incluyen esta segunda cámara legislativa. Como lo anoté en el análisis del modelo original de frenos y contrapesos,8 el Senado incrementaba la incongruencia de las mayorías representadas tanto en la presidencia como en la Legislatura, producto de su integración por medio de un número igual de representantes por estado con independencia de la población. Este sistema se mantiene aún en estados federales como Argentina, Brasil y México y en algunos estados unitarios como Bolivia, Chile y la República Dominicana. Sin embargo, el resto de las constituciones latinoamericanas que crean una segunda cámara se han apartado de este modelo, otorgando a dicha cámara una representación de mayorías similar a la que reflejan las otras ramas del poder. En Uruguay, por ejemplo, el Senado se elige, al igual que la Cámara de Diputados, por elección directa y por representación proporcional en una sola circunscripción electoral. En Colombia desde 1991, y en Paraguay desde 1992, el Senado se compone de legisladores electos en forma directa en un solo distrito nacional, coincidiendo así con la base de representación presidencial.9

En lo relativo a la distribución de poderes, encontramos en América Latina un segundo grupo de constituciones que, aun conteniendo reglas electorales que permiten la existencia de gobiernos divididos o mayorías presidenciales poco cohesivas, reducen la capacidad de bloqueo de las distintas ramas de poder, con el fin de hacer más expeditivo el proceso legislativo. Los casos más extremos de este modelo los representan aquellas constituciones que han provisto al presidente de la capacidad de introducir cambios legislativos por medio de decretos con fuerza de ley, normalmente limitados a circunstancias de urgencia, y sujetos a la aprobación posterior, expresa o tácita, del Congreso.

...