Derecho Administrativo

ORIGEN Y EVOLUCIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

3.1. Historicidad del Derecho Administrativo

El Derecho administrativo español tiene raíces comunes al de otros Estados del continente europeo. Es un producto cultural, que se ha ido creando al ritmo de la construcción del Estado de Derecho, desde sus orígenes hace más de dos siglos, cuando se consolida la división de poderes y la garantía de los derechos de los ciudadanos ante los poderes públicos en el marco del Estado Constitucional.

Una característica importante es su mutabilidad, pues dada su íntima relación con el ejercicio del poder político, que regula y ordena, experimenta de manera directa e inmediata los cambios que se producen en la estructura, el origen, los objetivos y las formas de manifestación del poder. Entre el Derecho administrativo del Estado Liberal del S. XIX y el del S. XX, propio de un Estado intervencionista, democrático y social, hay profundas diferencias.

También las instituciones, los conceptos, las técnicas jurídicas del Derecho administrativo varían más que los respectivos sistemas de Derecho privado. Existe una relación directa entre el sistema de Derecho administrativo y la Constitución de cada Estado, de ahí que no en todos los Estados europeos exista una Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Por todo ello, las cualidades definitorias de nuestro Derecho administrativo, sus rasgos esenciales, incluso la razón por la que existe como rama diferenciada del ordenamiento jurídico, debe buscarse en la historia reciente.

3.2. Los precedentes

A) La presencia de una Administración, más o menos extensa pero articulada como organización estable y jerarquizada, encargada de la gestión cotidiana de los asuntos públicos: la organización administrativa. Durante la Edad Media la autoridad de la Corona con su poder sobre señoríos feudales y estamentos con apoyo de una nueva burocracia profesional. A partir del Renacimiento y con las Monarquías Absolutas, la nueva organización burocrática y jerarquizada se extendió por Europa, era una Administración central compleja y repartida en un sistema de Consejos o un modelo departamental con Secretarios de Estado. Desde un punto de vista funcional, el Estado, fue sumando a sus funciones tradicionales otras por fomentar la riqueza del país y el bienestar de los súbditos, particularmente en el Despotismo Ilustrado, quedando así una organización centralizada y jerarquizada, todavía reducida en sus efectivos, pero segura de su poder y en vías de expansión.

B) El sometimiento de esa organización y de quienes la dirigen a unas normas jurídicas de funcionamiento y de relación que les imponga el deber de respetar derechos de individuos y grupos sociales: Desde un punto de vista jurídico, los juristas de la Corona dedujeron los principios y reglas que legitimaban la extensión de los poderes del Rey por encima de cualquier otro poder y sobre las personas y bienes del reino, apelando a distintas fuentes de legitimación: Derecho romano, canónico,… Aunque no existía en el Antiguo Régimen una clara distinción entre lo que corresponde al Rey por patrimonio o por jurisdicción, como tampoco existe una total separación entre Derecho público y privado.

Precisamente la desvinculación progresiva de la Monarquía de normas existentes contribuyó a difundir la idea de un Derecho natural, universa y objetivo, fundado en la razón, contrario tanto a la arbitrariedad del poder absoluto como a los privilegios estamentales, surgiendo el Estado de Derecho.

C) Un sistema de garantías que permita asegurar la primacía de las normas y el respeto de los derechos frente a eventuales extralimitaciones de las autoridades públicas y sus agentes. La Monarquía Absoluta redujo la efectividad del sistema de garantías jurídicas, pues toda autoridad proviene del Rey y este principio limita la posibilidad de un control efectivo de las decisiones y actuaciones de los servidores reales.

3.3. El Estado de Derecho Liberal y la aparición de Derecho Administrativo

3.3.1. Principios y realidades

La lucha entre la Monarquía y la aristocracia del Antiguo Régimen desencadenó, las revoluciones liberales que dieron paso a un nuevo modelo de Estado. Del contraste entre el ideario liberal y las conveniencias de quienes entonces comparten el poder, surge el Derecho administrativo.

En el Estado liberal la soberanía se atribuye en principio a la Nación, de la que emana la legitimidad de los poderes públicos. Hubo que alcanzar un compromiso político que reconocía una doble fuente de legitimidad, una soberanía compartida (dinástica y nacional). Desde un punto de vista jurídico, el dogma de la soberanía nacional permitió articular el poder político en torno a un ente abstracto e impersonal, el Estado, poniéndose así las bases del Derecho público moderno. Ese Estado liberal se asienta en la división de poderes, el poder Ejecutivo debe quedar sometido y controlado, pues es aquel cuya capacidad de acción y de intervención puede poner en mayor peligro los derechos y libertades de los ciudadanos. Pero en realidad, el Poder Ejecutivo heredó y reconstruyó la organización burocrática que ahora llamamos Administración Pública, pues los Gobiernos constitucionales perfeccionaron y potenciaron la maquinaria administrativa para defender el nuevo régimen constitucional de sus enemigos, para responder a las demandas de infraestructuras, de servicios básicos todavía no generales,…

La Administración, dotada de autoridad, recursos y funcionarios permanentes para ejercer sus funciones, es ya entonces una organización jerarquizada y disciplinada en continuo proceso de centralización. El Gobierno que la dirige, es el que tiene en general, la iniciativa política. En el sistema de la Monarquía constitucional su responsabilidad ante el Parlamento era incluso limitada, ya que la designación y el cese del Presidente del Gobierno dependía del Rey.

La teoría liberal del Estado proclama también la supremacía de la ley, la esencia del Estado de Derecho, sin la que no existiría el Derecho administrativo. La ley es, en la concepción rousseauniana, la expresión de la voluntad general, aprobada por el Parlamento. La ley es “la misma para todos”, no sólo eso, sino que en el Estado de Derecho la ley y la Constitución reconoce a todos por igual un conjunto de derechos y libertades que deben ser respetados por los poderes públicos y en particular por la Administración.

Sentado el principio queda por determinar cuál es el objeto propio de la ley. Sobre esto la historia del Derecho administrativo no es lineal, todavía hoy es una de las cuestiones clave. Por de pronto, la ley dejó de ser la única norma escrita y de eficacia general. Junto a la ley, la potestad reglamentaria del Gobierno se reconoció con amplitud en todos los regímenes constitucionales. La ley no puede regularlo todo, la propia Constitución limita el poder legislativo del Parlamento a determinadas materias como sucedía en algunas Monarquías constitucionales del S. XIX. En consecuencia, la propia ley atribuye a la Administración un poder de decisión propio o condicionado, según los casos, que es lo que llamamos discrecionalidad administrativa.

3.3.2. El modelo francés de Derecho Administrativo y su difusión por Europa

Tuvo su origen en Francia con la Revolución, pues los dirigentes revolucionarios desconfiaban de un poder judicial independiente. En consecuencia interpretaron la división de poderes no como un sistema de equilibrios de poder y controles recíprocos, como teorizó Montesquieu, sino como una estricta separación de poderes.

Sin embargo, la necesidad de asegurar el cumplimiento de la ley incluso por las autoridades y órganos administrativos, en garantía de los derechos de los ciudadanos y de la preciada seguridad jurídica, obligaba a establecer algún remedio jurídico a favor de los particulares y para combatir los abusos e ilegalidades. Consistió en un recurso jerárquico que el ciudadano podía formular ante el superior del funcionario que había adoptado la decisión de considerarse ilegal. La Constitución del año VIII atribuyó definitivamente la tramitación de los recursos al Consejo de Estado, compuesto por altos funcionarios y que ejercía también funciones consultivas del Gobierno. Así se cumplía la máxima establecida desde el período de la Revolución, según la cual “juzgar a la Administración es también administrar”.

Por medio de su sección Contenciosa, esos órganos resolvían los recursos dirigidos contra las decisiones de la Administración activa. Al principio, sus resoluciones no tenían por sí mismas fuerza decisoria sino de propuestas no vinculantes a los órganos de Gobierno (sistema de justicia retenida), una vez consolidado el régimen democrático de la III República (1872), el Consejo de Estado y demás órganos tienen eficacia directa, semejante a la de una sentencia. Fue el Consejo de Estado el que, a través de una jurisprudencia creativa e innovadora, dedujo los principios, técnicas y conceptos que han servido para construir todo un sistema de Derecho administrativo. Un sistema que conjuga el reconocimiento de la capacidad de la Administración para servir con eficacia los intereses generales con la garantía de los derechos y de los legítimos intereses individuales colectivos de los ciudadanos y del respeto a la legalidad objetiva. No obstante, la solución dada por Francia al problema del control jurisdiccional de la Administración no fue admitida por otros Estados europeos.

3.3.3. La variante inglesa

En el período de la revolución industrial, la división de poderes, entendida esencialmente como el equilibrio entre el Parlamente y la Corona, se había

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