Estructura productiva y políticas públicas: lecciones de las políticas aplicadas para transformar la matriz productiva en Ecuador 2010-2017

Estructura productiva y políticas públicas: lecciones de las políticas aplicadas para transformar la matriz productiva en Ecuador 2010-2017

1. Introducción

2. Estructura productiva del Ecuador al 2010-2017

La economía del Ecuador a lo largo de su historia ha estado marcada por varios períodos de depresión e inestabilidad, así como de etapas de apogeo que han permitido el crecimiento económico del país, como el gran auge cacaotero durante los años de 1880 a 1890, el auge bananero en las décadas del 50 y 60, o el boom petrolero de los 70. Por lo que la estructura productiva del Ecuador se ha caracterizado por enfocarse en las exportaciones primarias, siendo este sector el principal aportante del Producto Interno Bruto.

Es importante mencionar que “después de la crisis de 1998-1999 y del proceso de dolarización iniciado en el 2000, el país entró en una etapa de crecimiento sostenido” (Calderón 2016, 20), sin embargo, en las últimas décadas el desempeño económico de Ecuador se ha mantenido con una tasa de crecimiento promedio de su Producto Interno Bruto “cercana al 4% anual, la tasa de incremento promedio del PIB per cápita, en el mismo periodo, alcanzó solo el 1,7% anual” (Caria 2019, 12). Sin embargo, la dependencia de las exportaciones de materias primas fue una de las principales razones para que en el 2007 se buscara un nuevo modelo de desarrollo.

Ciertamente, la estructura productiva del Ecuador se encuentra “fuertemente polarizada —pocos agentes productivos y muchos de baja productividad— y concentrada en sectores primarios, lo que le impide responder adecuadamente a la creciente demanda de productos y bienes intermedios” (Vicepresidencia del Ecuador 2015, 21). Puesto que la mayor parte de los ingresos provienen de las exportaciones del petróleo, “esto indica que persiste en el país una estructura sumamente especializada en un solo conjunto de productos” (21) por lo que el nivel de ingresos está a expensas de las fluctuaciones de los precios que marca el mercado internacional.

Con la aprobación de la nueva Constitución de la República del Ecuador en el 2008, se establecieron los lineamientos para establecer un nuevo modelo de desarrollo enfocado en la transformación de la matriz productiva, este cambio estructural lo que buscaba era diversificar el sector productivo del país, con el propósito de no sólo depender de las exportaciones primarias, especialmente del petróleo, sino también buscar nuevas alternativas de ingresos por medio de exportaciones de productos intermedios, a través del establecimiento de políticas públicas para fortalecer el sector industrial.

Para conseguir lo antes mencionado, “se han invertido recursos significativos en mejorar la competitividad sistémica, promover la innovación y la competitividad y fortalecer algunas cadenas productivas claves para el país” (Caria 2019, 1). Durante el período 2007 al 2013 el país realizó una inversión significativa de 21.000 millones de dólares en los sectores estratégicos, como parte de la estrategia nacional para el cambio de la matriz productiva, donde el 60% de dicha inversión fue destinada al sector hidrocarburífero, el 23,3% al sector eléctrico, el 10,8% a telecomunicaciones y el 5,9% para el hídrico.

A pesar de todos los esfuerzos por establecer políticas públicas que fomente el cambio estructural del Ecuador, los datos reflejan que no se ha logrado el propósito de diversificar la productividad en el país ya que las exportaciones de petróleo y sus derivados siguen representado el rubro más alto en la balanza comercial, antes del año 2010 el promedio de aportación al PIB de este sector era del 53,17% (del 2002 al 2009), sin embargo, durante el período comprendido desde el año 2010 al 2017 el promedio fue del 48,13%, a pesar de que existió una reducción, esta no es tan significativa como se había planificado.

Así mismo, como se puede observar en la figura 1., durante el período 2010 al 2017, las exportaciones de materia prima representan en promedio el 78,93% de las exportaciones totales, mismas que se encuentran centralizadas en tres productos principales, los cuales representa en promedio el 84,67% del total de las exportaciones primarias, siendo el petróleo el que tiene mayor participación con un promedio del 57,03%, seguido por el banano con el 15,51% y camarón con el 12,14%. Por otro lado, las exportaciones de productos industrializados han representado en promedio, el 21,07% de las exportaciones totales, siendo la elaboración de productos del mar (26,79%), los derivados de petróleo (14,62%) y manufacturas de metales (13,12%), los principales productos industrializados que se exportan.

Figura 1. Evolución de las Exportaciones de Productos Primarios e Industrializados USD millones

Fuente: Banco Central del Ecuador

Elaboración propia

Los datos reflejan que la estructura productiva del Ecuador sigue caracterizada por la participación de los sectores primarios (agricultura, ganadería, caza, silvicultura y acuicultura, petróleo y minas), en el 2010 el aporte fue del 20,6% y para el 2017 fue del 14,1%. A pesar de que se evidencia una reducción de este sector, hay que mencionar que esto, no es precisamente porque se haya logrado incrementar la industria, sino que “a partir de 2015 existió una caída significativa del precio del petróleo, lo que provocó que el modelo para el cambio de la matriz productiva entre en crisis y que las posibilidades de sostener la inversión pública se redujeran progresivamente” (Caria 2019, 11).

Entre los demás sectores que aportan a la estructura productiva del PIB, se puede observar que la construcción ha experimentado un crecimiento apreciable, pasando del 9,3% en el 2010 al 11,6% en el 2017, asimismo, como se puede visualizar en el Cuadro 1., que los demás sectores han mantenido una aportación estable durante los años de análisis.

Cuadro 1. Estructura del Producto Interno Bruto (PIB), 2010 - 2017

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 (sd) 2017 (p)

Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y acuicultura 9,7 9,6 8,6 8,8 9,1 9,5 9,5 9,3

Petróleo y minas 10,9 13,2 12,9 12,5 11,1 4,7 3,8 4,8

Manufactura 13,4 13,0 13,0 13,0 13,8 14,4 14,6 14,4

Construcción 9,3 10,2 10,7 10,5 10,7 11,2 12,0 11,6

Comercio, alojamiento y servicios de comida 12,3 12,4 12,2 12,5 12,4 12,4 11,8 11,7

Suministro de electricidad y agua 1,1 1,2 1,2 1,1 1,2 1,5 1,7 1,8

Transporte, Correo y Comunicaciones 7,7 6,9 6,6 6,6 6,4 6,8 7,3 7,0

Actividades de servicios financieros, profesionales, técnicas y administrativas 9,0 9,3 9,6 9,6 10,0 10,1 9,7 10,2

Administración pública, defensa; planes de seguridad social obligatoria 6,5 6,3 6,3 6,4 6,6 6,7 6,9 6,8

Enseñanza y Servicios sociales y de salud 8,3 7,6 7,9 7,9 7,7 8,5 8,8 8,9

Otros servicios y otros elementos del PIB 11,7 10,3 11,1 11,1 11,1 14,1 14,0 13,6

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fuente: Banco Central del Ecuador

Elaboración propia

3. Objetivos y propuestas para transformar la matriz productiva

La importancia de los encadenamientos productivos, en base a los conceptos de eficiencia keynesiana que se basa en los accesos a mercados en expansión, y eficiencia schumpeteriana la misma que se basa en la posibilidad de incremento en la productividad que genere aprendizaje, innovación en el resto de la economía. Así, los productos se pueden clasificar de acuerdo con su capacidad de promover enlaces hacia otros sectores económicos.

En esta perspectiva se categorizan de la siguiente forma los sectores económicos:

• Los sectores clave son aquellos que generan altos encadenamientos hacia adelante y hacia atrás. Estos tienen mayor potencial para el cambio estructural

• Los sectores isla son los que tienen encadenamientos limitados y pocas posibilidades de incidir en el resto de la economía

• Los sectores base tienen encadenamiento hacia adelante y cumplen la función de insumos para otras ramas económicas

• Los sectores motor mantienen encadenamientos más relevantes hacia atrás, es decir, son bienes finales.

En Ecuador alrededor del 59% de los sectores industriales están dentro del sector motor e impulsan la demanda de insumos y bienes intermedios. Únicamente el 13% del VAB industrial deriva de sectores clave y entre ellos destaca el cacao elaborado. Por el rol que tradicionalmente ha desempeñado en la balanza comercial y por su alta productividad. En particular, se identifican 7 sectores clave:

• Cacao elaborado sin edulcorantes

• Café cereza

• Ganado porcino

• Camarón fresco

• Pescado vivo fresco o refrigerado -excepto atún-

• Aceites vegetales crudos

• Ganado bovino, leche fresca sin elaborar, cuero sin curtir y piel.

Una ventaja adicional de los productos agroindustriales es que no demandan muchas importaciones, pues la mayoría de los insumos proceden de la industria nacional. Actualmente no existen condiciones para que la manufactura y los servicios adquieran un mayor peso en las exportaciones y la producción nacional en general existen oportunidades de creación de riqueza desde los distintos territorios, identificando y promoviendo las ventajas locales e incluso organizando aglomeraciones productivas alrededor de ellas a través de organizaciones locales o de alianzas con grandes empresas globales, que pueden ser utilizadas para una producción dirigida a nichos de mercado específicos.

En efecto, la globalización ha determinado una hipersegmentación

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