Evaluación en la Educación.

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Dos Clases de Políticas Educativas. La Política de las Políticas Públicas

Juan Carlos Navarro

Agosto 2006

La educación es un ámbito que ha sido objeto de una intensa reforma en América Latina en los últimos 15 años. Todos los países de la región han introducido cambios significativos a sus sistemas educativos. Paradójicamente, toda esta actividad ha coincidido con una percepción generalizada de que en la práctica es muy difícil lograr el cambio educacional y que algunos elementos fundamentales casi no han cambiado. Aplicando dos clases de políticas educativas. La primera engloba un conjunto de políticas básicas para mejorar la calidad y eficiencia, que son muy rígidas y resisten todo cambio fundamental. La segunda abarca un conjunto de políticas periféricas, relacionadas con la expansión y crecimiento de la matrícula, que son sumamente adaptables y hasta volátiles, y son objeto de modificaciones regulares, quizás con demasiada frecuencia.

Para entender por qué el cambio es difícil hay que comprender a los actores principales, sus preferencias y horizontes temporales, cómo se alinean sus intereses y, por ende, las posibilidades de conflicto o cooperación, así como los entornos en que se formula la política. Asimismo, exige comprender los elementos distintivos de proceso de formulación de políticas (PFP) en el sector educativo, y cómo ese PFP sectorial interactúa con el PFP general en los países.

A escala mundial los proveedores del sector educativo son los maestros los cuales suelen estar bien organizados y muy enterados de las decisiones de política que los puedan afectar. En cambio, los beneficiarios –los alumnos o, más precisamente, sus familias– están muy dispersos, suelen no estar organizados, y reciben muy poca información acerca de lo que sucede en las escuelas.

Estas asimetrías en la organización y la información son el punto de partida para la mayoría de las características distintivas de la formulación de la política educativa se requiere entonces la participación activa de todos los agentes que intervienen en el proceso, donde exista conocimiento pleno de lo que está pasando y como pueden participar cada quien desde su postura por mejorar la educación.

Toda reforma educativa reúne características importantes que hacen que el proceso de lleve a cabo: No se rige por un principio organizativo global. La educación carece de una definición básica que, una vez formulada, confiera coherencia al conjunto del sistema. Los problemas de contratación son graves y generalizados. La actividad docente es sumamente difícil de observar, incluso para los docentes de nivel superior, los directores o los supervisores de escuelas. El desempeño escolar difícilmente puede ser objeto de un seguimiento por las autoridades educativas o los padres. La implementación de la política educativa es una tarea compleja La combinación de estas características distintivas tiene una repercusión política importante. Los sistemas educativos corren constantemente el riesgo de quedar cautivos de los proveedores en lo que respecta a puestos docentes y administrativos, control de decisiones y de procesos clave de organismos educacionales, nombramientos, medidas disciplinarias, distribución de incentivos y alicientes, capacitación, administración y sistemas de gestión del personal.

La formulación de la política educativa en América Latina está desproporionadamente sesgada hacia políticas centradas en la expansión y el acceso, en lugar de la calidad y la eficiencia. Este sesgo significa que, en la mayoría de los casos, las políticas tienen por objetivo fomentar la expansión, lo cual implica que una proporción considerable de la labor de formulación se desarrolla en forma cooperativa ya que están alineadas las preferencias de los actores principales. Esta realidad tiende a generar presiones para que se aborden cuestiones relacionadas con la calidad y la eficiencia, sobre todo a medida que grupos de la elite política, económica e intelectual se dan cuenta que una mera expansión no se traduce en un sistema educativo de calidad, ni mejora la asignación de recursos ni beneficia a los que quedan marginados después de una expansión a gran escala. En general, las medidas para mejorar la calidad y eficiencia son preconizadas por un Ejecutivo elegido con un mandato para emprender una reforma educacional. Los intereses no se alinean en este tipo de reformas. Surgen conflictos, principalmente entre el sindicato y el Ejecutivo. Los actores subnacionales por su parte intervienen en todos los casos en que estén en juego asuntos de descentralización.

A continuación se analizan seis ejemplos de la formulación de la política educativa en cuatro países: Argentina, Brasil, Chile y México. Una de las políticas examinadas es de tipo básico porque toca la esencia misma de la economía política de la educación: el establecimiento de incentivos y evaluaciones docentes. La otra, la descentralización, es también bastante generalizada en la región pero es de carácter más periférico:

MÉXICO: DESCENTRALIZACIÓN

En 1992, las negociaciones entre el Ejecutivo y el sindicato de docentes culminaron con el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB). Dicho acuerdo dispuso que el sistema educativo de México sería descentralizado y que los gobiernos estatales comenzarían a asumir la responsabilidad directa de proveer educación pública a los 13 millones de estudiantes de la enseñanza primaria y secundaria.

El ANMEB se propuso como una solución para la excesiva centralización del sistema educativo mexicano, considerada como la principal causa de las deficiencias de cobertura y mala calidad del sistema. Otro objetivo central de la iniciativa fue limitar el poder del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE). El SNTE pertenece a una categoría aparte y única en el ámbito de la influencia política y el control generales del sistema educativo, incluso en América Latina. A principios de los años noventa, derrotó a varias iniciativas de descentralización y asumió el control de la política de desconcentración para desactivarla.

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