CONSTRUCCION DE INDICADORES E INDICE GENERALES

Rol del Estado en el proceso de reforma de la seguridad social en Venezuela

Andelis Josefina Holder Rodríguez

INTRODUCCIÓN:

Las discusiones que se han presentado acerca de cuál debería ser el papel del Estado en materia de protección social han existido siempre, pero a partir de la década de los 80, dentro del discurso de la reestructuración del Estado, esto se ha convertido en un tema clave del debate público. Se discute sobre la intervención estatal en la prestación directa y en el financiamiento de los diversos programas de seguridad social, sobre cuáles deberían ser los límites de la intervención del Estado y los límites de la intervención privada, y muy especialmente, cuáles servicios deben ser de interés del Estado y cuáles de interés individual. Los cambios ocurridos en la dinámica del mercado internacional han dado pie a estas discusiones, porque es en este contexto donde se plantea la reestructuración del Estado, y por consiguiente, la de la seguridad social, sistema de protección social que tradicionalmente tuvo un carácter netamente público.

Los países latinoamericanos ante el advenimiento de una política económica orientada a hacer más competitiva la economía, a lograr la inserción en el mercado internacional y a cumplir con los servicios de la deuda externa, adoptaron programas de ajustes macroeconómicos de corte neoliberal impuestos por organismos financieros multilaterales que determinaron el papel que debía asumir el Estado ante las transformaciones estructurales que requería el nuevo modelo económico. De allí, se puede afirmar que la reforma del Estado y de la seguridad social en América Latina es el resultado expresamente buscado por las políticas de ajuste estructural. De esta manera se planteó la reforma de la seguridad social bajo las directrices del pensamiento neoliberal: sustitución del sistema público por uno privado respaldado por el Estado, dejando atrás una larga tradición de intervención estatal en esta materia. Se instrumentaron así, a partir de 1980, regímenes prestacionales privados e individualistas que tendieron a sustituir los antiguos, basados en los principios de solidaridad y universalidad.

Venezuela particularmente, pasó a formar parte, tardíamente, en 1996 del grupo de países reformadores de sus sistemas de seguridad social; a partir de ese momento se comenzó a consolidar un proceso cuyos orígenes se remonta a 1989, fecha en la cual el país estrenó una nueva orientación en su economía con la implementación de un programa de ajuste estructural de factura similar a la de los otros países latinoamericanos. Así, el país demoró casi una década en el forcejeo para impulsar definitivamente los cambios sociales que integran el proyecto neoliberal, el cual se concreta en 1997 con la promulgación de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, y las Leyes Especiales de los Subsistemas de Salud, Vivienda, Pensiones, Paro Forzoso y Capacitación Profesional, del año 1998. Es precisamente este largo período de reforma el tema de interés del presente trabajo, básicamente, en lo concerniente al examen del rol asumido por el Estado en ese proceso y el que se le asigna en el marco de los instrumentos jurídicos que sustentan la reforma. Este examen se hará en el marco de las dimensiones que han signado la reforma del Estado, a saber: contexto de las políticas de liberalización (privatización), reorganización territorial del Estado que acompañan el nuevo rol (descentralización político-administrativa) y espacios políticos que pueden ocupar los actores para sus reivindicaciones territoriales (participación ciudadana).

Proyecto neoliberal, reforma del Estado y de la seguridad social en América Latina.

Partiendo del hecho de que Venezuela se incorpora tardíamente al proceso de reforma de la seguridad social respecto a la trayectoria seguida por otros países latinoamericano, de los cuales, inclusive, toma elementos de los distintos modelos de reforma; se hace necesario incursionar brevemente en la revisión de esas prácticas reformistas, a efecto de tener un marco de referencia que posibilite precisar la tendencia y orientación que siguió Venezuela al respecto.

Ahora bien, los procesos de reforma del Estado y de la seguridad social impulsados en América Latina a partir de la década de los ochenta deben ser analizados en función de los objetivos del proyecto neoliberal que desde ese momento prevaleció en el continente y determinó la modalidad que debía asumir el Estado y los sistemas políticos para garantizar el desarrollo de las fuerzas del mercado. Efectivamente, la reforma del Estado es colocada bajo el signo de liberalización que recorre a Latinoamérica a partir de la década de los ochenta, época en que la crisis económica impulsó a los diferentes gobiernos a implementar con diferentes grados, políticas de estabilización y de ajuste estructural con el fin de mitigar sus dificultades presupuestarias y orientar su política de desarrollo. Estos programas de ajustes pretenden modificar la estructura económica de los países a fin de adaptarla a las nuevas condiciones de la economía internacional y garantizar al mismo tiempo una balanza de pago de la deuda externa en el corto plazo. Para ello, siguiendo las directrices de los organismos financieros multilaterales, se debió implementar reformas estructurales de la economía, las cuales incluyeron reformas de las leyes laborales y de el sistema de seguridad social, en tanto se consideraban como inadmisibles en la nueva orientación económica por representar costos laborales.

En este contexto, se pone de manifiesto las deficiencias actuales y hasta el fracaso de la seguridad social estatal, las cuales se asocia a diversos factores, de orden propio y ajeno a ella misma. El primer caso, comprende asuntos relacionados con el alto crecimiento de la población, la inequidad de la asignación de pensiones, la deficiente administración del sistema, la presencia excesiva e incontroladas subvenciones estatales, la desviación injustificada e ilegal de recursos, el indetenido agotamiento de las reservas de los organismos administradores; en la gestión del sistema se presentan retrasos en los pagos y evasión sistemática de las contribuciones por parte de los empleadores, así como costos de gestión excesivos.

Respecto a los factores externos que han incidido en la crisis de la seguridad social, se tiene que la vulnerabilidad del sistema económico ante el comprometimiento irracional de deudas exteriores, la implantación de severos programas de ajuste estructural sin atenuación de las implicaciones colectivas, el desempleo y la inflación, forman parte de un complejo de causas y consecuencias que contribuyeron a hacer ineficiente e insostenibles los costos públicos de los sistemas de seguridad social, porque por un lado se reducen los recursos disponibles, y por otro, se incrementa la necesidad de protección, esto lógicamente repercute en el aspecto financiero del sistema, que luce incapaz de hacerle frente a las demandas de los sujetos protegidos, y mucho menos, a la de aquellos grupos de bajos ingresos excluidos habitualmente. Este desequilibrio ingreso-egreso se acentúa por acción de otros factores, entre los que se destacan: bajos salarios, crecimiento de la informalidad laboral, bajos porcentajes de cotización, cambios en las variables demográficas. Lógicamente, la concurrencia de estos factores, más los de orden internos produjeron una descapitalización del sistema en cifras reales.

Ante esta situación, los gobiernos nacionales intentaron contener los costos descargando su responsabilidad en el sector privado y en los individuos directamente, haciéndose eco de las tendencias neoliberales que cuestionan el sistema de seguridad social concebido bajo un esquema universalista y solidario por considerar que atenta contra el crecimiento económico esperado. La respuesta estatal se limita ante la magnitud de los errores públicos que compromete la viabilidad de sus propias instituciones. Entonces, en materia de política de seguridad social se intenta ensayar, inexperta y precipitadamente, las políticas del ajuste estructural que demanda y aconseja, que el viejo mecanismo de las prestaciones financiadas por sistemas de reparto de los recursos y administradas por entes públicos, se sustituya con los regímenes de capitalización individual administradas por el sector privado. En este contexto el tutelaje protectivo del Estado debe cesar y el gasto social debe canalizarse hacia la inversión productiva, por consiguiente, el Estado está en la obligación de minimizar el gasto público y jerarquizar las responsabilidades del individuo frente a sus propios problemas de desenvolvimiento social y focalizar la atención social en los grupos de población más necesitados (Méndez: 1997).

Así, la variedad de problemas presentados por los sistemas de seguridad social, indiscutiblemente merecía una atención prioritaria, pero las posiciones ideológicas políticas y financieras le dieron mayor impulso a las reformas. La reflexión de Méndez (1997; 122), ilustran este señalamiento: “Imposible dudar de las series de fallas, deficiencias y problemas que presenta la seguridad social; pero ellas, como hechos reales, han servido de cemento para apuntalar posiciones ideo políticas revisionistas de los fundamentos filosóficos doctrinarios y prácticos de las formas e instrumentos de protección social”. En este proceso revisionista de la seguridad social, para el neoliberalismo, la seguridad social en su versión solidaria y universal

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